Cứ vài tháng lại có một đợt sóng. Ai đó chia sẻ một con số: TP.HCM chỉ được giữ lại 21% ngân sách, 79% nộp về trung ương. Bên dưới là hàng trăm bình luận bức xúc, hàng nghìn lượt thích, chuỗi chia sẻ kéo dài như một bản kiến nghị không ai ký tên. Người ta nói về sự bất công. Người ta so sánh thành phố với một anh nông dân bị phú ông bóc lột. Người ta gọi đó là sự thật bị che giấu, là điều mà dân Sài Gòn cần biết để mà tức.
Tôi không định viết bài này để phản bác vì bức xúc, tôi viết vì thấy rằng có một loại sai lầm nguy hiểm hơn sai lầm thông thường: đó là sai lầm được đóng gói trong cảm xúc chính đáng, được khoác lên mình cái vỏ của một “sự thật mà truyền thông không dám nói”, và vì vậy lan truyền không phải bằng logic mà bằng cảm giác thuộc về.
Sự thật là: con số 21% không sai. Cách người ta dùng con số đó mới là vấn đề.
Một con số đúng, một câu chuyện sai
Tỷ lệ điều tiết 21% là tỷ lệ TP.HCM được giữ lại từ các khoản thu phân chia với trung ương, tức là các loại thuế lớn như thuế giá trị gia tăng, thuế thu nhập doanh nghiệp, thuế xuất nhập khẩu… Đây là phần thu mà hai cấp ngân sách cùng có tên trong đó, và tỷ lệ phân chia được Quốc hội quyết định theo từng giai đoạn ổn định 3-5 năm.
Nhưng đó không phải toàn bộ câu chuyện. Ngoài phần thu phân chia, còn có các khoản thu mà địa phương được giữ 100% như: thuế sử dụng đất phi nông nghiệp, tiền sử dụng đất, tiền cho thuê đất, thuế tài nguyên, phí và lệ phí địa phương, thu từ xổ số, thu từ bán tài sản công… Khi cộng tất cả lại, tỷ lệ thực tế TP.HCM giữ được dao động trong khoảng 31-37% tổng thu ngân sách trên địa bàn, tùy từng năm.
Con số 21% được chọn vì nó nhỏ hơn, và vì nó tạo ra cảm giác bất công mạnh hơn. Đây là một lỗi rất phổ biến trong tư duy thống kê: chọn con số đúng nhưng không đủ, rồi trình bày như thể nó là toàn bộ sự thật. Người ta không nói dối. Người ta chỉ chọn ống kính có tiêu cự phù hợp với kết luận mình muốn đi đến. Nhưng ngay cả khi ta chấp nhận con số đầy đủ hơn, câu hỏi thực sự vẫn chưa được đặt ra: liệu tỷ lệ đó có hợp lý không? Và để trả lời câu hỏi đó, ta phải hiểu thứ mà phần lớn những người chia sẻ bài viết kia không hề đề cập: ngân sách địa phương là gì, và nó hoạt động như thế nào?
Nhầm lẫn về bản chất của ngân sách
Hệ thống ngân sách nhà nước Việt Nam, cũng như hầu hết các quốc gia có cấu trúc phân cấp, hoạt động theo nguyên tắc thu tập trung, chi theo nhiệm vụ. Nghĩa là: nguồn thu được gom về một mối hoặc phân chia theo tỷ lệ, rồi phân bổ ra theo nhiệm vụ chi của từng cấp.
Điều này có nghĩa là câu hỏi “TP.HCM được giữ lại bao nhiêu” không thể tách rời khỏi câu hỏi “TP.HCM phải chi cho những gì”. Nếu thành phố chỉ phải lo giáo dục mầm non và đường phố nội thị, thì 21% có thể là quá nhiều. Nếu thành phố phải lo từ hạ tầng giao thông đến bệnh viện tuyến cuối đến trợ cấp xã hội cho hàng triệu người, thì 37% có thể vẫn còn thiếu.
Câu hỏi đúng không phải là “bao nhiêu phần trăm”, mà là “đủ để làm gì”. Và câu hỏi đó phức tạp hơn rất nhiều so với một con số trên Facebook. Hơn nữa, hệ thống ngân sách không chỉ vận hành theo chiều từ địa phương lên trung ương. Nó còn có chiều ngược lại: chuyển giao ngân sách từ trung ương về địa phương, dưới dạng bổ sung cân đối (cho các tỉnh không tự cân đối được) và bổ sung có mục tiêu (cho các dự án đầu tư công cụ thể). Trong những năm gần đây, TP.HCM nhận về hàng chục nghìn tỷ đồng từ ngân sách trung ương dưới dạng vốn đầu tư công cho các dự án hạ tầng lớn. Những dòng tiền này không xuất hiện trong cái câu chuyện “79% bị lấy mất”.
Vinamilk và câu hỏi về nguồn gốc của thuế
Đây là điểm mà tôi thấy ít người thực sự suy nghĩ đến nơi. Khi Vinamilk đặt trụ sở tại TP.HCM, họ kê khai và nộp thuế tại TP.HCM. Nhưng doanh thu của Vinamilk đến từ khắp Việt Nam, từ hàng triệu người tiêu dùng ở Hà Nội, Đà Nẵng, Cần Thơ, Lạng Sơn… Vậy khoản thuế đó, về mặt kinh tế học, thuộc về ai?
Câu trả lời không đơn giản như địa chỉ trụ sở. Thuế giá trị gia tăng, về bản chất, được thu trên phần giá trị tăng thêm ở mỗi giai đoạn của chuỗi sản xuất và tiêu thụ. Khi một bà nội trợ ở Hà Nội mua hộp sữa Vinamilk, một phần nhỏ trong giá bà trả chính là thuế VAT, và khoản thuế đó cuối cùng được kê khai tại TP.HCM, nơi Vinamilk đặt trụ sở. Nói “đây là tiền của TP.HCM” là bỏ qua hoàn toàn nguồn gốc thực sự của dòng tiền đó.
Hiện tượng này, trong kinh tế học, được gọi là sự tập trung nguồn thu do đặt trụ sở (headquarter effect). Các thành phố lớn, trung tâm kinh tế, luôn có tỷ lệ thu ngân sách vượt xa tỷ lệ dân số và mức độ hoạt động kinh tế thực sự của nó, đơn giản vì các tập đoàn lớn chọn đặt văn phòng kế toán và pháp lý tại đó. Đây không phải đặc thù Việt Nam: London đóng góp khoảng 30% ngân sách Vương quốc Anh nhưng chỉ chiếm 13% dân số; Tokyo chiếm gần 40% tổng thu ngân sách Nhật Bản nhưng dân số chỉ chiếm 11%.
Điều đó không có nghĩa là London hay Tokyo không đóng góp gì. Có điều, nó có nghĩa là con số thu ngân sách tại một địa phương không phản ánh đúng “của cải do địa phương đó tạo ra”. Phần lớn con số đó là sự phản chiếu của cả nền kinh tế quốc gia thông qua địa điểm đặt trụ sở.
Nguồn nhân lực và câu hỏi mà không ai đặt ra
TP.HCM hiện có dân số khoảng 9-10 triệu người, nhưng dân số thực tế bao gồm người tạm trú, người lao động vãng lai ước tính lên đến 12-14 triệu người. Trong số đó, một tỷ lệ rất lớn đến từ các tỉnh miền Tây, miền Trung, Tây Nguyên. Họ mang theo sức lao động, kỹ năng, nhiều năm được đào tạo bằng ngân sách giáo dục của tỉnh nhà, rồi đóng góp vào nền kinh tế TP.HCM.
Trong kinh tế học, chi phí đào tạo nguồn nhân lực là một khoản đầu tư khổng lồ. Một người lao động hoàn chỉnh sau 12 năm phổ thông và 4 năm đại học đại diện cho một khoản chi ngân sách ước tính vài trăm triệu đồng từ nhà nước. Khi người đó rời tỉnh lên TP.HCM làm việc, giá trị của khoản đầu tư đó dịch chuyển theo. Thành phố hưởng lợi từ nguồn nhân lực đã được “sản xuất” ở nơi khác, mà không phải trả phí nhân lực nào.
Đây không phải lời chỉ trích TP.HCM. Đây là logic vận hành của bất kỳ đô thị lớn nào trên thế giới. New York, Paris, Singapore đều hấp thụ nguồn nhân lực từ những vùng xa hơn, đã được đào tạo bằng ngân sách công của những vùng đó. Không có thành phố lớn nào tự mình sản xuất ra toàn bộ nguồn nhân lực của chính nó.
Vậy thì khi ta nói “79% tiền thuế của TP.HCM bị lấy đi”, ta có tính vào đó giá trị của hàng triệu người lao động mà thành phố nhận về từ cả nước mà không trả tiền hay không? Câu hỏi này không bao giờ được đặt ra, vì câu trả lời sẽ làm phức tạp đi cái câu chuyện đơn giản đang được kể.
Hạ tầng và câu chuyện đầu tư ngược
Các tuyến metro đang xây dựng tại TP.HCM, đặc biệt là tuyến số 1 Bến Thành – Suối Tiên, có tổng mức đầu tư khoảng 43.700 tỷ đồng, trong đó phần lớn là vốn ODA Nhật Bản được Chính phủ trung ương vay và cho thành phố vay lại. Tuyến Vành đai 3, dự án quan trọng kết nối TP.HCM với các tỉnh lân cận, có tổng mức đầu tư khoảng 75.000 tỷ đồng, với phần vốn ngân sách trung ương chiếm tỷ lệ đáng kể. Cảng Cái Mép – Thị Vải ở Bà Rịa – Vũng Tàu, đóng vai trò cảng cửa ngõ quốc tế cho toàn khu vực TP.HCM và miền Nam, được đầu tư từ ngân sách trung ương.
Những con số này không xuất hiện trong các bài viết về “21%”. Không phải vì chúng không tồn tại, mà vì chúng không phục vụ cho câu chuyện đang được kể.
Thực tế phức tạp hơn nhiều: TP.HCM vừa là nơi nộp ngân sách lớn nhất cả nước (khoảng 27% tổng thu ngân sách quốc gia trong nhiều năm), vừa là nơi nhận đầu tư công và hỗ trợ từ trung ương. Đây là mối quan hệ hai chiều, không phải một chiều bóc lột như trong câu chuyện nông dân và phú ông.
Tại sao hệ thống phân bổ không đồng đều lại tồn tại
Có một câu hỏi hợp lý hơn nhiều mà người ta nên đặt ra: tại sao tỷ lệ điều tiết của TP.HCM lại thấp hơn nhiều tỉnh khác, trong khi thành phố đang gặp quá tải về hạ tầng, dân số và nhu cầu đầu tư?
Đây là câu hỏi chính sách thực sự. Và câu trả lời cũng thực sự tồn tại: hệ thống phân bổ ngân sách Việt Nam được xây dựng trên nguyên tắc tái phân phối, nghĩa là thu từ nơi có khả năng thu cao để bổ sung cho nơi thiếu nguồn thu. Đây là lý do tại sao các tỉnh miền núi phía Bắc, Tây Nguyên, vùng duyên hải miền Trung được giữ lại 100% thu, thậm chí còn nhận thêm từ trung ương. Nếu không có cơ chế này, các địa phương nghèo sẽ không có tiền để vận hành trường học, bệnh viện, đường sá. Kết quả là bất bình đẳng vùng miền sẽ gia tăng không kiểm soát được.
Câu hỏi thực sự không phải là “có nên phân bổ lại hay không” mà là “tỷ lệ phân bổ có hợp lý không”. Và đây là câu hỏi mà các chuyên gia kinh tế, các nhà nghiên cứu chính sách, bản thân chính quyền TP.HCM đang tranh luận và thúc đẩy thay đổi, theo những con đường chính sách có bằng chứng và lập luận cụ thể, không phải qua những bài viết xúc cảm trên mạng xã hội.
Nghị quyết 98/2023/QH15 của Quốc hội thí điểm cơ chế, chính sách đặc thù phát triển TP.HCM là một trong những kết quả cụ thể của quá trình vận động chính sách đó. Nó trao cho thành phố thêm quyền tự chủ ngân sách, quyền quyết định một số loại phí và lệ phí, cơ chế đặc thù trong đầu tư công. Những thứ này xuất phát từ quá trình làm việc nghiêm túc, có nghiên cứu, có số liệu, có lộ trình. Không phải từ những bài Facebook.
Trung ương không phải là hà nội
Sự lẫn lộn giữa “trung ương” và “Hà Nội” trong những cuộc tranh luận này không phải là sơ suất vô tình. Nó là hệ quả của một cách nhìn coi địa lý như danh tính, và coi danh tính như lợi ích.
Ngân sách trung ương không phải là ngân sách Hà Nội. Hà Nội cũng nộp ngân sách trung ương như TP.HCM, và tỷ lệ điều tiết của Hà Nội là 35%, cao hơn TP.HCM. Ngân sách trung ương là một quỹ chung của cả nước, được Quốc hội, gồm đại biểu từ tất cả 63 tỉnh thành, phê duyệt phân bổ. Khi tiền ngân sách trung ương đổ vào dự án đường cao tốc ở Hà Giang hay cầu ở Cà Mau, đó không phải tiền của Hà Nội. Đó là tiền của cả nước, trong đó có tiền của TP.HCM.
Nhưng cách đặt vấn đề “TP.HCM vs Hà Nội” hiệu quả hơn vì nó có kẻ xấu cụ thể. Câu chuyện về bất công vùng miền cần một kẻ thù có mặt người. Trung ương thì mơ hồ, khó căm giận. Hà Nội thì cụ thể, có địa chỉ, có giọng nói khác.
Đây không phải lần đầu trong lịch sử người ta dùng ngân sách như một công cụ để khoét sâu sự khác biệt vùng miền. Và lần nào cũng vậy, những người thực sự bị thiệt không phải là người thắng cuộc trong cuộc tranh luận đó. Lợi ích của người dân TP.HCM không nằm ở chỗ người ta cảm thấy bị Hà Nội bóc lột. Lợi ích của họ nằm ở chỗ thành phố có đủ nguồn lực để xây metro, mở rộng bệnh viện, làm đường, thoát ngập. Và cái sau đòi hỏi chính sách, không phải cảm xúc.
Vấn đề của tư duy không gian đóng
Cái lỗi tư duy nền tảng của những lập luận kiểu “21%” là gì? Tôi nghĩ đó là tư duy không gian đóng về kinh tế: quan niệm rằng của cải là một chiếc bánh cố định, và nếu người này có nhiều hơn thì người kia bị lấy đi. Đây là một trong những trực giác kinh tế sai lầm bền bỉ nhất trong lịch sử tư tưởng, và nó bền bỉ vì nó tương thích với bản năng tiến hóa của chúng ta trong môi trường khan hiếm.
Thực tế, sự thịnh vượng của TP.HCM và sự phát triển của các tỉnh thành khác không phải là trò chơi tổng bằng không. Khi các tỉnh miền Tây phát triển nông nghiệp và thủy sản, TP.HCM có nguồn cung thực phẩm dồi dào và giá rẻ. Khi các tỉnh miền Trung phát triển du lịch, người Sài Gòn có thêm điểm đến cuối tuần. Khi Bình Dương, Đồng Nai thu hút đầu tư công nghiệp, áp lực lên hạ tầng nội đô TP.HCM giảm xuống. Đây là một hệ sinh thái, không phải một cuộc chiến phân chia tài nguyên.
Kinh tế đô thị hiện đại thực ra đã rất rõ ràng về điều này: các thành phố lớn phát triển được không phải vì chúng giữ nhiều hơn, mà vì chúng kết nối tốt hơn. Kết nối với thị trường nông thôn, kết nối với nguồn lao động từ các vùng, kết nối với chuỗi cung ứng đặt nhà máy ở ngoại ô. Cắt đứt những kết nối đó, dù chỉ trong tư duy, là đang nghèo đi chứ không phải giàu thêm.
Điều tôi thực sự muốn nói
Tôi không viết bài này để bảo vệ hệ thống phân bổ ngân sách hiện tại. Hệ thống đó có nhiều vấn đề thực sự cần phải cải cách. TP.HCM thực sự đang thiếu nguồn lực so với nhu cầu đầu tư khổng lồ của một đô thị 14 triệu người. Việc xây dựng cơ chế đặc thù, tăng tỷ lệ điều tiết, trao thêm quyền tự chủ tài chính cho TP.HCM là những yêu cầu chính đáng và cần được tiếp tục thúc đẩy.
Điều tôi muốn nói là: phê phán chính sách và kích động cảm xúc vùng miền là hai thứ khác nhau. Phê phán chính sách cần số liệu đầy đủ, cần hiểu cơ chế, cần đề xuất thay thế cụ thể. Kích động cảm xúc vùng miền chỉ cần một con số nhỏ, một kẻ thù rõ ràng, và một câu chuyện đơn giản đủ để người ta cảm thấy mình là nạn nhân. Và cái nguy hiểm của loại nội dung thứ hai không chỉ là ở chỗ nó không đúng. Cái nguy hiểm là ở chỗ nó thay thế cuộc trò chuyện thực sự. Khi người ta bận tranh luận xem Hà Nội có “ăn” tiền của Sài Gòn không, người ta không còn hỏi: hệ thống phân cấp ngân sách cần được cải cách như thế nào? Chính quyền đô thị cần có thêm quyền gì? Cơ chế nào để đảm bảo đầu tư công hiệu quả hơn? Những câu hỏi đó khó hơn, buồn chán hơn, nhưng đó là những câu hỏi thực sự dẫn đến thay đổi.
Cảm xúc thì dễ lan truyền. Tư duy thì khó lan truyền. Và vì vậy, trong nền kinh tế chú ý hiện tại, cảm xúc luôn thắng trong cuộc đua về lượt chia sẻ. Nhưng cuộc đua về lượt chia sẻ không phải là cuộc đua về kết quả chính sách.
TP.HCM xứng đáng với một cuộc tranh luận nghiêm túc hơn. Những người thực sự muốn thành phố này tốt hơn xứng đáng với những lập luận tốt hơn. Và đất nước này xứng đáng với những người dân biết phân biệt giữa một bài phân tích và một bài gây tức.
Ngọn lúa mọc ở đất nào, xay ra cũng là hạt gạo Việt Nam. Câu đó đúng. Nhưng để biết lúa mọc như thế nào, bón phân ra sao, tưới nước từ đâu, thu hoạch theo lịch gì thì cần nhiều hơn một câu chữ đẹp. Cần hiểu biết thực sự về hệ thống.
Để lại một bình luận